Vorlage - VO/2016/1852-01  

 In der VO/2016/1852 wird die Verwaltung um Prüfung von öffentlichem WLAN beauftragt. Es heißt wie folgt:

„Beschlussvorschlag:

Der Bürgermeister wird beauftragt zu prüfen, ob im Stadtgebiet der Hansestadt Wismar öffentliche WLAN-Hotspots durch die Hansestadt oder in deren Auftrag durch einen Dritten eingerichtet und betrieben werden können. Hierbei könnten die Hotspots am Markt, an der Hafenspitze und am Brunnen in der Krämerstraße zur Verfügung stehen. Die Prüfung soll die technische und finanzielle Möglichkeit beinhalten. Über das Ergebnis ist die Bürgerschaft zu informieren.

Begründung:

Das Angebot an freiem WLAN ist ein wichtiger Teil einer modernen digitalen Infrastruktur und ein Attraktivitätsmerkmal für die Städte und Gemeinden. Des Weiteren ist das Vorhalten von freiem WLAN ein wichtiger Faktor der Tourismusförderung.

In der Vergangenheit war die Bereitstellung von freiem WLAN aufgrund der sogenannten Störerhaftung sehr schwierig. Der Deutsche Bundestag hat mit der Änderung des §8 Abs. 3 des Telemediengesetzes Rechtssicherheit geschaffen. Durch die Gleichstellung von WLAN-Anbietern mit Accessprovidern ist eine Haftung eines WLAN-Anbieters für Rechtsverletzungen Dritter ausgeschlossen.

Mit dieser wegweisenden Änderung, die noch in diesem Jahr in Kraft tritt, kann der Ausbau von freiem WLAN im öffentlichen Raum ermöglicht werden.

In Mecklenburg-Vorpommern bieten die Landeshauptstadt Schwerin und die Hansestadt Rostock im öffentlichen Raum freies WLAN an. Zum Beispiel wird in der Hansestadt Rostock das öffentliche WLAN durch die „Hotspots GmbH Berlin“ betrieben.“

Antwort:

Der Prüfauftrag der Bürgerschaft bzgl. einer Bereitstellung von Öffentlichem WLAN hat mehrere Fragen aufgeworfen und zur Prüfung denkbarer Varianten geführt. Im Folgenden soll dargestellt werden, warum nur eine der Varianten (Variante 1) in Frage kommt. Dennoch sollen die anderen Varianten dargestellt werden, um die Problemfelder, welche sich aus der Prüfung ergeben zu erläutern, denn bedauerlicherweise zeigt sich, dass die erhoffte Rechtssicherheit und die sich daraus ergebende Freiheit der Varianten nicht gegeben ist.

I. Grundsatzüberlegungen

Zunächst gibt es vor allem zwei Herangehensweisen an die Thematik. Zum einen kann die Stadt drei bis vier Standorte mit WLAN versorgen. Bürgerinnen und Bürger, sowie Touristinnen und  Touristen könnten in der unmittelbaren Umgebung der Access Points nach Anmeldung kostenfrei surfen. Der andere Weg ist, WLAN als Teil der Infrastruktur der Stadt zu begreifen und so das Ziel zu verfolgen möglichst flächendeckend oder zumindest möglichst große Gebiete der Stadt mit offenem WLAN zu versorgen (hierbei gäbe es theoretisch mindestens zwei denkbare Umsetzungsvarianten). 

II. Zur Rechtslage:

Im Beschluss der Bürgerschaft wird auf die neuen gesetzlichen Bestimmungen zum Telemediengesetz hingewiesen. Dieses sollte neue Möglichkeiten bieten, da die sogenannte Störerhaftung abgeschafft werden sollte, so war es jedenfalls in diversen Veröffentlichungen zu lesen. Inwiefern von einer Abschaffung der Störerhaftung gesprochen werden kann, ist allerdings umstritten.  Eine gute Zusammenfassung der Problematik findet sich in der Wikipedia: (https://de.wikipedia.org/wiki/St%C3%B6rerhaftung#cite_note-11 abgerufen am 29.09.2016)

„Mit der am 21. Juli 2016 erlassenen Änderung des Telemediengesetzes wurde durch eine Ergänzung von § 8 Abs. 3 klargestellt, dass auch Zugangsanbieter, die Nutzern einen Internetzugang über ein drahtloses lokales Netzwerk zur Verfügung stellen, haftungsprivilegiert sind. Damit wird klargestellt, dass WLAN-Betreiber unter das sogenannte Providerprivileg fallen. Die eigentliche Abschaffung der Störerhaftung hat es hingegen nicht in den Gesetzestext geschafft. Stattdessen findet sich in der Begründung des Gesetzes lediglich der Hinweis, dass der Gesetzgeber es gern sähe, dass WLAN-Betreiber nicht mehr für Rechtsverstöße Dritter abgemahnt und auf Unterlassung in Anspruch genommen werden können.

Echte Rechtssicherheit für offene Funknetze wird damit gerade nicht erreicht. Im Gegensatz zum eigentlichen Gesetzestext ist die Begründung nicht bindend. Gerichte können sie zur Auslegung heranziehen, müssen die dort dargelegte Sichtweise aber nicht zwingend teilen. Daher ist mit dem Gesetz keinerlei Fortschritt verbunden. Die Große Koalition hat damit gerade nicht den Weg für offenes WLAN in Deutschland freigemacht. Dazu hätte sie die Betreiber im Gesetz ausdrücklich insbesondere von Unterlassungsansprüchen freistellen müssen.“

Ausgangspunkt der Überlegungen zum offenen WLAN stehen also offenbar unter der Problematik einer noch immer unsicheren Rechtslage.

Der Deutsche Städtetag nimmt zur Änderung des Telemediengesetztes wie folgt in seinem Rundschreiben 07160 Stellung und geht davon aus, dass

„Künftig [...] private und nebengewerbliche Anbieter ihr öffentliches WLAN nicht mit einer Vorschaltseite oder mit einem Passwort gegen unberechtigte Zugriffe sichern [müssen]. Sie genießen das Providerprivileg, was bedeutet, dass sie lediglich den Zugang zum Internet bereitstellen, grundsätzlich aber nicht für das eventuelle Fehlverhalten der Nutzer verantwortlich gemacht werden können."

Nach dieser Auffassung sieht es so aus, als ob keinerlei Risiko mehr bestünde, allerdings

scheint mithin von der aktuellen Rechtsprechung zumindest teilweise überholt worden zu sein:

Es gibt ein Urteil des EUGH vom 15. September 2016:

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Informationsgesellschaft – Lokales Funknetz mit Internetzugang (WLAN), das ein Gewerbetreibender der Öffentlichkeit zur Verfügung stellt – Verantwortlichkeit von Diensteanbietern, die als Mittler auftreten – Reine Durchleitung – Richtlinie 2000/31/EG – Art. 12 – Haftungsbeschränkung – Unbekannter Nutzer des Netzes – Verletzung der Rechte der Rechtsinhaber an einem geschützten Werk – Verpflichtung zur Sicherung des Werkes – Zivilrechtliche Haftung des Gewerbetreibenden“

In der Rechtssache C-484/14

Im Urteil heißt es

„jedoch [kann] gegen den Zugangsvermittler [also denjenigen, der das WLAN bereitstellt] eine gerichtliche strafbewehrte Anordnung erlassen werden kann, wonach er Sicherungsmaßnahmen zu ergreifen hat, um weiteren Rechtsverletzungen entgegen zu wirken. Dabei erscheint es dem EuGH als geeignete Maßnahme, dass der Internetzugang über ein Passwort abgesichert wird, das potentiellen Nutzern nur gegen Preisgabe der Identität zur Verfügung gestellt wird. Es könne diesen durchaus abverlangt werden, ihre Identität preiszugeben und aus der Anonymität herauszutreten. Insoweit können dem Anbieter dann auch die Prozesskosten und die vorgerichtlichen Abmahnkosten auferlegt werden. “

Somit besteht bei Öffnung eines WLANS noch immer ein Abmahnrisiko! Eine Öffnung ohne Passwort und Vorschalteseite, wie es der Städtetag erklärt, ist damit eben gerade nicht möglich.  Dieses Urteil zeigt, dass die anfängliche Euphorie etwa des Städtetags nicht darüber hinwegtäuschen darf, dass die Rechtssicherheit nicht hergestellt wurde.

III. Variantenüberlegung

Variante 1

Rechtssichere und kostengünstige Variante: Die Verwaltung bedient sich eines Diensteanbieters, keine flächendeckende WLAN-Versorgung

Hierzu liegen folgende Überlegungen zu Grunde:

1. Haftung und Abmahnrisiko

Das Abmahnrisiko läge beim  kommerzieller Diensteanbieter, die notwendigen Voraussetzungen müsste er schaffen. Ebenso würde er für Privatsphäre und Verschlüsselung des Datenverkehrs sorgen. Die Stadtverwaltung trägt kein Risiko.

2. Netztrennung

Die bestehenden Netze der Stadtverwaltung müssen durch physikalische Trennung der Netze geschützt werden und daher sind ohnehin separate Internetanschlüsse erforderlich.

3. Standorte und Auswirkungen

Die Stadtverwaltung hat  Standorte in städtischen Gebäuden, die für eine WLAN Versorgung in Betracht kommen, diese können relativ einfach in Betrieb genommen werden.

4. Betreiber

Es gibt sehr viele Betreiber. Die meisten Angebote sind auf Gewerbetreibende ausgerichtet, die eine Kundenbindung beabsichtigen. Der Anbieter Hotsplots GmbH aus Berlin versorgt bereits die Stadtbibliothek. Der Zugang ist dort derzeit für die Nutzer gebührenpflichtig.

5. Nutzungsbedingungen

Die Nutzung ist beschränkt auf bestimmte Zeiten, Dauer oder Datenvolumen pro Tag.  Es ist im öffentlichen Raum von einer Nutzung durch Minderjährige auszugehen, deshalb wird aus Gründen des Jugendschutzes der Einsatz von entsprechenden Filtern vorgesehen. Der Nutzer muss sich beim Dienstanbieter registrieren und die Nutzungsbedingungen akzeptieren, soweit der Dienstanbieter dies fordert. Damit wird ein Vertragsverhältnis zwischen den Nutzer und dem Dienstanbieter begründet.

6. Realisierbare Standorte :

–        vor dem Rathaus

–        im Wartebereich des Bürgerservicecenter im Stadthaus

–        im Garten des Welterbehauses

–        im Bereich des Wasserwanderrastplatz in der Kopenhagener Straße (ab 4/2017)

7. Kosten

Für die Nutzer entstehen keine Kosten. Die einmaligen Kosten betragen ca. 700 EUR die monatlichen Kosten betragen ca. 50. EUR. Durch die Änderungen der Gebührenordnung in der Stadtbibliothek für eine kostenlose Nutzung dort, sind Mindereinnahmen von maximal 1000 EUR pro Jahr zu erwarten.

Variante 2: Offenes WLAN unter Beteiligung Vieler

Variante 1 ist die gängige Variante, wie sie auch in der Vergangenheit realisierbar war. Sie geht davon aus, dass sich die bestehende Rechtslage nicht derart wesentlich geändert hat, dass Jedermann einfach sein WLAN öffnen kann.

Eine zweite Variante nimmt in den Blick WLAN als Teil der Infrastruktur der Stadt zu begreifen, frei zugänglich für Jedermann. Es ist klar, dass dies nur unter Beteiligung Vieler realisierbar wäre, da die Stadtverwaltung sonst sehr viele Hotspots aufstellen müsste. Abgesehen von den Kosten zur Internetbereitstellung, wären enorme bauliche Maßnahmen vonnöten. Geeignete Standorte müssten gemietet,  Kabel müssten verlegt werden  usw.

Diese Variante könnte also nur realisiert werden, wenn Jedermann sein WLAN öffnen könnte, ohne ein juristisches Risiko einzugehen.

Die Verwaltung könnte also 3-4 städtische Hotspots einrichten und völlig öffnen (ohne Anmeldung etc.) und gleichzeitig städtische Einzelhändler und Cafés auffordern, ebenfalls ihre Hotspots zu öffnen. So wäre - eine ausreichende Beteiligung vorausgesetzt - eine sehr breite Versorgung mit frei zugänglichem WLAN möglich, ohne dass die gesamte Infrastruktur über die Verwaltung oder einen Drittanbieter laufen muss. Die Kosten würden denen der Variante 1 entsprechen.

Der größte Vorteil wäre zudem, dass es keine große technische Hürde für Einzelhändler, Cafébetreiber, aber durchaus auch Bürgerinnen und Bürger, die bereit sind ihr WLAN zu teilen, gibt. WLAN könnte so, durch Zusammenarbeit Vieler, teil der Infrastruktur der Stadt werden, ohne dass eine enorme finanzielle Investition vonnöten ist. Die Stadtverwaltung, die Gewerbetreibenden und die Bürgerinnen und Bürger könnten sich so gemeinsam eine Infrastruktur schaffen, von der alle profitieren. Dies als Projekt zu initiieren wäre zukunftsweisend für Wismar und könnte (im Erfolgsfall) nicht unerheblich auch zur Attraktivität der Stadt  beitragen.

Allerdings müssten die rechtlichen Rahmenbedingungen gegeben sein, damit man Jeden ohne Bedenken auffordern kann, seinen Hotspot zu öffnen. 

Dies ist aus heutiger Sicht nicht realisierbar, da die gesetzlichen Rahmenbedingungen auch nach derzeitigem Stand hierfür nicht gegeben sind!

Es besteht weiterhin ein Abmahnrisiko. Auch für andere, die sich beteiligen würden, wäre dies der Fall. Diese Variante ist also aus aktueller Sicht nicht umsetzbar.

Variante 3 Kooperation mit Freifunk:

Es wäre denkbar mit dem Freifunk e.V. aus Berlin zusammenzuarbeiten und so viele Menschen miteinzubeziehen. Dies ist ebenfalls eine Variante, welche bereits vor der Gesetzesänderung möglich war. Sie fußt vor allem auf der Idee ebenfalls ein stadtweites WLAN Netzwerk aufzubauen, dies aber über den Verein Freifunk e.V. zu organisieren. Allerdings wäre hierbei die technische Hürde und die inhaltliche Überzeugungsnotwendigkeit bei Einzelhändlern etc. deutlich höher als bei einer Variante 2 (die bedauerlicherweise aktuell aufgrund der juristischen Rahmenbedingungen nicht umsetzbar ist). In der Regel werden solche Netzwerke, die über Freifunk laufen, von einer netzaffinen Community und Netzaktivisten getragen. Die Initiation von Seiten der Stadt ist daher nur schwerlich realisierbar.

Schlussbetrachtung:

Variante 1:

Umsetzbarkeit:  Variante 1 ist mit relativ geringen Kosten realisierbar. Diverse Anbieter in der Stadt praktizieren dies (beispielsweise Kabel Deutschland).

Effekt: Es gäbe eine punktuelle Versorgung mit öffentlichem WLAN. Andere Städten praktizieren genau diesen Weg bereits, es wäre mithin ein bewährtes Verfahren.  

Variante 2:

Umsetzbarkeit: Unter den aktuellen rechtlichen Rahmenbedingungen nicht umsetzbar. Es bliebe abzuwarten, ob eine Nachbesserung des Gesetzes erfolgt. Technisch wäre es nach kompletter Abschaffung der Störerhaftung äußerst einfach umzusetzen, da jeder nur sein WLAN öffnen müsste.

Effekt:

Es wäre eine echte Infrastrukturverbesserung möglich und ein echter Nutzen für die Bürgerinnen und Bürger vorhanden. Sollten sich Gesetzesänderungen ergeben, die das möglich machen, wäre diese Alternative erneut zu prüfen.

Variante 3:

Die Variante funktioniert in erster Linie in Großstädten wie Berlin, in denen es eine aktive Netzaktivisten-Community gibt. Es wäre sicherlich nicht einfach dies in Wismar umzusetzen. Eine Beteiligung der Verwaltung wäre hier auch nicht unbedingt erforderlich. 

Empfehlung:

Aufgrund der noch unklaren Rechtslage wird die Stadtverwaltung  Variante 1 umsetzen. Die dafür notwendigen Mittel können aus Haushalt im Amt 10 bestritten werden.  Die Inbetriebnahme ist im Januar 2017 vorgesehen.

Anlage/n: